解讀《民辦教育促進法》
2003年1月總第14期
痛并成長著：2002年中國民辦教育回眸
盧志文
對于中國的民辦教育，相信很多人會有同感：今天，民辦教育遭遇的問題和80年代的私營企業(yè)頗為相似。十多年前，中國的私營企業(yè)不過是夾縫中的野草，在種種陌生、疑 惑甚至責難的目光中艱難地伸出綠色，然而，這片嫩綠今天已經(jīng)繁茂成春天，撐起了中國經(jīng)濟的半壁江山。我們當然有理由相信，若干年后的中國民辦學校，必將滋生出另一片綠蔭，成為中國教育舞臺上的A角和支柱。但是，民辦教育這片新綠，今天也許更需要我們多一些珍視和呵護，從觀念上，從制度上！
《促進法》：既是“焦點”也是“亮點”
中國民辦教育如何突破觀念和制度的束縛，實現(xiàn)真正意義上的蛻變，這是一個艱難的命題。2002年，伴隨著《民辦教育促進法》草案在全國人大常委會上一次又一次的審議，民辦教育的“制度化生存”也遭遇著“觀念”一次又一次嚴峻的挑戰(zhàn)�！睹褶k教育促進法》千呼萬喚終于踏著十六大的足音在2002年歲末的最后兩天獲得通過！盤點2002年的中國民辦教育，這，無疑是最大的亮點了。也因為這一點，相信在新中國教育史上，2002：注定是一個不會被忘卻的年份。
其實，《民辦教育促進法》的出臺，帶給人們的不僅僅是法律內容對民辦教育的保障和促進，更在于立法本身對人們觀念的影響和沖擊。
民辦教育促進法草案從2001年12月21日決定提請全國人大常委會審議，到2002 年12月28日獲得通過，歷時一年。其間一波三折，每一次審議都引發(fā)了不同觀點的激烈碰撞。焦點都是“民辦學校舉辦者能否取得合理回報”。6月24日九屆人大常委會第二十八次會議首次審議，六方面扶持廣受關注。尤其是公、民辦學校師生依法享有同等權利等廣獲好評。二十九次常委會二次審議，“合理回報”爭議頗多，雙方觀點相持不下。 10 月28日三十次常委會三次審議，“合理回報”改成“適當補償”引發(fā)激烈爭議，草案未付表決。許多委員對三審稿給予了強烈批評，認為在一些問題上出現(xiàn)了嚴重倒退。四次審議：合理回報終獲確認，《促進法》高票通過。不過在確認“出資人可以從辦學結余中取 得合理回報”后面，《促進法》還是預留了模糊空間：“取得合理回報的具體辦法由國務院規(guī)定”，將解決方案留給了未來。
當年鄧小平一句話結束了人們姓“社”姓“資”的爭論，贏來中國經(jīng)濟的持續(xù)繁榮。圍繞“回報”的爭吵實際上也是姓“社”姓“資”的問題在教育上的另一翻版�！昂侠砘貓蟆钡拇_認，但愿也能像結束“社”“資”爭論那樣給中國教育帶來生機。
“假民辦”：最“火”也最“痛”
2002年的中國民辦教育最“火”的是“假民辦”，最痛的，也來自“假民辦”。雖然中國民辦學校發(fā)展迅速，已有了一定的規(guī)模和數(shù)量，但限于師資和生源，目前還只能在“教育邊緣”找尋生存的空間，甚至爭取平等待遇還有很長的路要走，根本構不成對公辦學校的競爭。然而，在公辦學校"狼來了"的呼聲中，另一種力量的迅速雄起，著實給民辦教育市場又添了一景：名牌大學的許多“民辦二級學院”，公辦重點中學校園里的“民辦初中”，一夜之間竟如雨后春筍般冒了出來，為2002年民辦教育在學校數(shù)量上的“繁榮”貢獻著最大的份額。教育主管部門有的推波助瀾，有的甚至親自下海，也參與其中。這和當年的機關經(jīng)商辦企業(yè)如出一轍。
值得一提的是，很多這種“對外兩張皮”“對內一盤棋”的所謂民辦學校，無論是教育主管部門創(chuàng)辦的，還是依托公辦名校衍生出來的，實際上除收費是“民辦的”，其余都是“公辦的”。學校產(chǎn)權關系不明，公私界限不分，體制運營混亂，資金管理存在監(jiān)督“真空”，不僅容易滋生教育腐敗，也進一步擠壓了真正的民辦學校本來就很有限的生存空間。許多民校生存狀況堪憂，一些學校不得不關門。“大款”最怕“公款”，許多民辦教育投資者被擠得痛苦不堪。
私營經(jīng)濟發(fā)展過程中也曾遭遇過這種混亂。只是教育如果仍然延用這種先亂后治的方式，必然要付出更加高昂的代價。
“體制創(chuàng)新”：星星之火
走向“市場化”的中國經(jīng)濟，越走越活，取得了驚人的成就，教育卻堅守著“計劃” 的陣地寸土不讓，脫離了經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求�！霸黾咏逃┙o方式的多樣化和選擇 性”，已是現(xiàn)實的迫切需要，教育呼喚體制上的變革。
雖然，2月26日教育部發(fā)出《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》，要求“各地不得將公辦中、小學校和幼兒園以出售、拍賣等方式進行轉讓，已經(jīng)轉讓并造成公有資產(chǎn)流失、減損的，應當及時予以糾正�！钡�，“賣”學校的勢頭，并沒有得到“遏止”。歲末盤點：從學校層次上看無疑幼兒園“賣”得最多；從地域上看無疑廣東“賣”得最火；從個案上看無疑江蘇“賣”得最典型——揚州寶應贏得的成功和宿遷馬陵招致的麻煩。
壟斷、官僚、浪費，公辦名校的這些痼疾已經(jīng)越來越多地受到人們的抨擊�！肮k名 校，誰家孩子的天堂？”人們在質疑當下的精英教育模式。舊的體制不僅導致教育資源的 浪費和效率的低下，而且還造成社會各階層受教育機會的不均等以及社會收入分配的不公平。因此，打破壟斷，培育市場，引入競爭，多元辦學，應該是推進中國教育成長發(fā)展的根本途徑。
減少國有資產(chǎn)在企業(yè)當中的比重，使更多的產(chǎn)權落實到自然人身上，成為自然人的產(chǎn)權。這在經(jīng)濟領域，已經(jīng)成為市場經(jīng)濟改革的大趨勢。但，在教育領域，對學校進行產(chǎn)權層面的改革畢竟還屬“吃螃蟹”的舉動。
中國最初的改革是自上而下推動的。如今，中國整個改革已經(jīng)是自下而上地向前推進，改革進程很大程度取決于基層的創(chuàng)造。教育改革也要轉變自上而下“注水式”的慣性做法，從學校轉制入手，讓學校成為真正的法人，使學校改革成為整個教育改革的發(fā)動機，自下而上地完成一個螺旋式的上升過程。
在探索中發(fā)現(xiàn)的辦法，不一定是完美的，但一定是實踐家在實踐中創(chuàng)造的，是在各種利益的博弈中磨合出來的。教育體制創(chuàng)新的活力在基層。2002年的這點點星火，如能燎原，那將是中國民辦教育“量”和“質”的雙重巨幅提升！
品質提升：自強之路
教育品質提升，民辦學校肩上的責任更重！因為，一方面，當下民辦學校的教育品質總體不高，有待提升；另一方面民辦學校有著公辦學校無可比擬的制度優(yōu)勢，理應辦出特色、辦出水平、辦出品位來。
一位家長評價當?shù)氐囊凰褶k學校是“門臉嚇人，名師誘人，收費驚人，進去誤人”。一些民辦學校招生時虛假承諾騙家長，考試時降低要求哄學生，辦學思想不端正，受到市場無情的淘汰，說明教育市場正走向理性和成熟。民辦教育的品質提升，既是市場選擇的呼喚，也是自身發(fā)展的要求。
2002年11月28日在蘇州舉行的第二屆21世紀教育論壇暨民辦教育高峰會，是盤點2002年中國民辦教育不得不提的一件事。在這次會議上，民辦教育的品質提升成為一個非常重要的話題。兒童在骨骼生長最迅速的階段會出現(xiàn)“生長性疼痛”。痛并成長著——我想用這句話來概況2002年的中國民辦教育。
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《民辦教育促進法》亮點問答
問：《民辦教育促進法》比以往的《條例》有哪些突破？
答：《民辦教育促進法》的起草人之一、全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室副主任侯小娟說：《民辦教育促進法》在以下幾方面有所突破：規(guī)定民辦學校對其招收的學生，根據(jù)其修業(yè)年限、學業(yè)成績，可以發(fā)給學校的畢業(yè)或結業(yè)證書；民辦學校的教師在職稱評定方面依法享有與公辦學校教師同等權利；民辦學校向學生收取學費、雜費的標準由學校制定，報有關部門備案并公示；國家對公辦學校的稅收減免政策，適用于同級同類民辦學校；民辦教育的投資者可以取得合理的回報；校產(chǎn)的歸屬；民辦學校董事會的設立、地位、作用等�！睹褶k教育促進法》對這些問題的規(guī)范，明確了民辦教育發(fā)展中爭議較大的一些問題，解決了迫切需要解決的一些問題。
問：《民辦教育促進法》對教師有影響嗎？
答：過去，民辦學校教師和公辦學校教師在法律地位上并沒有真正平等。當公辦學校的教師一旦跨進民辦學校的大門，就意味著他（她）扔掉了“鐵飯碗”、扔掉了“穩(wěn)定”，也意味著其職業(yè)生涯發(fā)生了質的變化。
一些民辦學校的主管機構，對民辦教師在晉級、評優(yōu)、職稱評定以及進修等方面，或多或少存在著厚公辦、薄民辦的現(xiàn)象。有校長發(fā)牢騷說：“每年評選優(yōu)秀教師園丁獎等，講起來公辦民辦是一樣的，實際上民辦學校是沒有份的，從來就沒有名額，你就是把材料送上去也評不上�！� 為了健全民辦學校教師的社會保障體系，使其權利和義務得到充分的實現(xiàn)，針對當前民辦教育的師資現(xiàn)狀，《民辦教育促進法》是這樣規(guī)定的：“民辦學校的教師、學生與公辦學校的教師、學生享有平等的法律地位。教職工在民辦學校工作期間，應當連續(xù)計算教齡和工齡。民辦學校教師在業(yè)務培訓、職稱評定、表彰獎勵、社會活動等方面享有與公辦學校教師同等的權利。”這樣的規(guī)定，無疑給教師們吃了定心丸。他們可以與公辦學校的教師擁有同等的法律地位，也就預示著他們以前受歧視、受冷落的日子一去不復返了。這對于穩(wěn)定民辦教師的心態(tài)，促進其更好地投身教育教學，必將起著推動作用。
問：《民辦教育促進法》出臺后，民辦學校的產(chǎn)權有何變化？
答：《中國青年報》記者張雙武報道：幾年前，一位西安民辦高校的董事長專程跑到鄭州，只為向黃河科技大學校長胡大白請教一個問題：“你說我這學校的教學樓是建還是不建？建吧，建起來我又帶不走；不建吧，老讓幾千名學生打游擊也不是辦法。”
這位董事長當時的疑慮也并不是沒有依據(jù)。當時民辦教育所依據(jù)的法規(guī)就是《社會力量辦學條例》（以下簡稱《條例》），而它對民辦學校的產(chǎn)權所作的界定是這樣的：“教育機構的財產(chǎn)應當與舉辦者的財產(chǎn)相分離，在教育機構存續(xù)期間，由教育機構依法管理和使用，但是不得轉讓或者用于擔保；教育機構解散，應當依法進行財產(chǎn)清算，清算后的剩余財產(chǎn)，返還或者折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機關統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展社會力量辦學�！�
簡而言之一句話：不論什么樣的所有制投入辦學，學校資產(chǎn)都是國家的。而新出臺的《民辦教育促進法》對這一問題作出了新的規(guī)定：舉辦者投入民辦學校的資產(chǎn)歸舉辦者所有；民辦學校中的國有資產(chǎn)屬于國家所有；民辦學校受贈的財產(chǎn)及其辦學積累所形成的校產(chǎn)為學校所有。全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室副主任盧干奇認為，這樣的規(guī)定使民辦學校的產(chǎn)權更加明晰，讓投資者更加放心。
問：《民辦教育促進法》出臺后，民辦學校是否允許營利？
答：自20世紀80年代中期中國的民辦教育開始復蘇以來，民辦教育一直在一種曖昧的政策環(huán)境中發(fā)展著。 一方面“不得以營利為目的”這條規(guī)定橫亙在前；另一方面許多民辦學校的營利色彩已成為公認的事實。不少投資辦學者利用政策的模糊性，通過各種方式取得學校的舉辦權或經(jīng)營權，成功實現(xiàn)了對學校財權的控制，以各種方式獲得回報。利用國家優(yōu)惠政策，投資者偷偷摸摸營利，從教育中牟取暴利者大有人在，手段不一而足。比如近幾年釀成了很大風波的“廣東教育儲備金事件”，甚至成為社會的不安定因素。
在錯綜復雜的辦學實踐中，《條例》的規(guī)定喪失了規(guī)范的意義。管理者和辦學者只能將《條例》束之高閣，或根據(jù)自身需要任意解釋，結果是嚴重損害了政策法規(guī)的嚴肅性。中國民辦教育的現(xiàn)實已經(jīng)架空了“不以營利為目的”的《條例》規(guī)定。針對這一現(xiàn)狀，《民辦教育促進法》作出了如下規(guī)定：“舉辦者投入學校的資產(chǎn)屬舉辦者所有。民辦學校在扣除辦學成本和按國家有關規(guī)定必須提取的費用后，舉辦者可以取得合理回報�！�
《民辦教育促進法》的條文中雖然沒有"不以營利為目的"的條款，但是整個法律仍然貫穿了教育的公益性和非營利性原則。這既反映了教育的本質特征，同時也是世界各國的通常作法。
中國教育市場明顯供不應求，蘊藏著極大的投資價值，只有允許辦學者獲得回報，才能激發(fā)民間資本的投資熱情。
注：上文相關數(shù)據(jù)、信息由報紙和網(wǎng)絡整理而來，如有出入，請以官方文件為準；
【八面來風】
2002年全國十大教育新聞
2002年是不平凡的一年，黨的十六大勝利召開，全國人民萬眾一心全面建設小康社會，教育戰(zhàn)線大力推進教育創(chuàng)新，教育改革發(fā)展捷報頻傳，教育新聞宣傳高潮迭起。由中國教育報、中國教育電視臺聯(lián)合主辦，浙江華茂集團協(xié)辦的“2002年全國十大教育新聞”評選出本年度全國十大教育新聞。結果如下：
一、教育被列入黨的十六大確定的“全面建設小康社會”的四大目標之一。
二、江澤民提出要大力推進教育創(chuàng)新，要大力促進我國哲學社會科學事業(yè)的發(fā)展繁榮。
三、民辦教育促進法出臺。
四、“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制改革全面實施，標志著我國實行17年的農(nóng)村義務教育管理體制發(fā)生重大變化。
五、國家出臺新政策，大力推進民族教育和職業(yè)教育發(fā)展。
六、我國教育收費實行公示制度，讓社會監(jiān)督學校收費。
七、全國1000萬中小學生新學年開始實驗新課程，基礎教育課程改革進入關鍵階段。
八、我國首次舉辦高規(guī)格中外大學校長論壇。
九、明年高考提前一個月舉行。
十、兩少年縱火“藍極速”網(wǎng)吧，造成嚴重傷亡，政府全面治理網(wǎng)吧。
教育部專家稱高考命題范圍縮小
北京消息 中國教育部考試中心副主任應書增對今年的高考命題思路作了較為詳細的解答。應書增表示，今年的高考時間提前到6月份，中學課時減少了，因此高考命題的范圍也就相應地要縮小，這個縮小完全是針對大綱要求的。需要提醒大家注意的是：這個縮小與題量的多少和難易程度的大小都沒有必然聯(lián)系。換句話說，就是題量不變，考試時間不變，變的只是命題的取材范圍，從一池水減少到了大半池水。估計今年的考試說明最晚應該在2月1日前公布，到時候還請各個學校、教師仔細閱讀。（《南方日報》）